Clasificación de las entidades autárquicas institucionales.
La doctrina divide en dos tipos a las entidades autárquicas, territoriales e institucionales. La territorial se denomina también centralización por región y las institucionales descentralización por servicios.
En la autarquía institucional el elemento básico y característico no es el territorio sino el fin que debe satisfacer el ente, se halla el elemento territorio pero no como esencial sino como algo accesorio.
Estas entidades autárquicas institucionales se clasifican en: ( De acuerdo con el campo de actividad que desarrollan)
Ø Educación, cultura, ciencia y tecnología: las universidades nacionales, el consejo nacional de educación, el consejo de educación técnica, el fondo nacional de arte ...
Ø Salud pública: el instituto nacional de salud mental, el servicio nacional de rehabilitación, el instituto nacional de microbiología...
Ø Vivienda: el Banco hipotecario nacional, la caja federal de ahorro y préstamo par la vivienda.
Ø Economía en general(bancos y Mercados de valores): el Banco Central, el Banco de la Nación argentina, la comisión nacional de valores...
Esta clasificación corresponde a Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1998. Este establece otra clasificación en cuanto a las entidades autárquicas en función al distinto carácter que presenta el sustrato de la entidad y por ello determina que hay "corporaciones" e "instituciones", en las primera los destinatarios de la actividad del ente se desempeñan y participan en la entidad, en su constitución, en su funcionamiento; a diferencia de lo que ocurre en las instituciones donde los destinatarios no cumplen funciones dentro de la entidad, limitándose a gozar de los beneficios que se derivan de la acción por ellas cumplida.
Órgano competente para disponer la creación de las entidades autárquicas.
En cuanto a este tema se analizará cada una de las posturas de los autores analizados señalando las coincidencia y discrepancias entre los mismos:
« Cassagne, Juan Carlos, en su libro de Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1998 especifica que en años anteriores el consenso acerca del órgano competente para crearlas era el Congreso y esto se mantuvo mucho tiempo e incluso es sostenido por autores como Rafael Bielsa quién sostiene que la atribución correspondiente emana de la Constitución Nacional artículo 75 inciso 20 (anterior art.67 inc.17). Pero por el contrario para este autor la entidad autárquica puede ser creada por una ley, o por un decreto del Poder Ejecutivo, porque se trata de facultades concurrentes, a excepción de aquellas relacionadas con las atribuciones del Poder Legislativo y que están a su cargo por imposición de la Constitución Nacional. Para apoyar su postura se basa en la tesis de las facultades concurrentes que es una posición intermedia tendiente a evitarla inconstitucionalidad de los actos de creación de las entidades autárquicas. Se parte de la existencia de un acuerdo entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo legitimando el acto de creación del ente autárquico, su ejercicio es coordinado y ninguno tiene una función o atribución exclusiva, salvo que así este expresado en la norma. En igual línea se ubica el reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos al reconocer un amplio control por parte del Poder Ejecutivo sobre los actos de todos los entes descentralizados, cuando estos no fueren creados por el Congreso en ejercicio de sus facultades.
« Dromi Roberto, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998; también apoya las facultades concurrentes, le corresponde al Poder Ejecutivo en virtud del artículo 99 inciso 1, por ser el responsable político de la administración general del país, y al Poder Legislativo en tanto es el órgano responsable de la asignación presupuestaria y esta facultado por el artículo 75 de la Constitución Nacional.
- por ley formal del Congreso: la creación del ente debe hacerse por ley en los supuestos en que la Constitución Nacional lo exige expresamente, como ser el caso de las Universidades Nacionales que se debe hacer por ley.
- por decreto del Poder Ejecutivo: por cuanto el presidente de la Nación es el jefe supremo de al nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración nacional del país. Al crear estas entidades el Poder Ejecutivo distribuye su competencia entre órganos que aunque descentralizados continúan bajo su dependencia a través del control administrativo amplio, de legitimidad y oportunidad.
« Diez José María, Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Plus Ultra, 1991; este distingue que en sí todas deben ser creadas por el Estado, algunos sostienen que por ley y otros por decreto orgánico del Poder Ejecutivo. Esta última se apoya en que el Presidente de la Nación es el jefe supremo de la administración nacional y deducen que por medio de los decretos debe crear las entidades descentralizadas con la excepción de la potestad que le corresponda al Poder Legislativo (Bancos oficiales, Universidades Nacionales). Lo más importante, este autor esta en contra de aceptar que puedan crearse por el Poder Ejecutivo entidades autárquicas institucionales, por cuanto la Constitución Nacional establece expresamente que es el legislador a quién le corresponde crear los empleos y fijar las atribuciones, y esto supone la creación del ente para el que dichos empleos fueron establecidos. Considera que la creación del ente debe realizarce por ley, y la atribución conferida al ente por ley no puede ser transferida, y será la ley quién determine y fije las atribuciones de los órganos descentralizados. En caso de llegar a aceptar la creación por parte del Poder Ejecutivo se debe ver que esta delegación se realizará por medio de una ley y por lo tanto siempre será la ley la fuente de creación del ente autárquico. Este señala a su vez que la ley de contabilidad 12961 y el decreto-ley 23334/56 establece expresamente que el poder ejecutivo no podrá disponer la descentralización por servicio de la administración nacional, y asimismo la ley 13653 de las empresas del Estado dispone que podrá el Poder Ejecutivo descentralizar mediante norma jurídica los servicios que tiene a su cargo pero no crear nuevos. Pero en cuanto a la descentralización territorial piensa que tiene su fundamento en el artículo 5 de la Constitución Nacional, ya que no cabe duda de la posibilidad de crear municipios.
« Para Marienhoff Miguel S., Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1982; la entidad es siempre creada por el Estado y su creación depende de un acto de poder, en nuestro país existen muchas entidades creadas por ley formal o por decreto, para este tienen base constitucional esos actos normativos pero creados por decreto, mientras que los creados por ley resultan una violación constitucional(adhiere a esta postura Villegas Basavilbaso, Derecho Administrativo, 1961), con algunas excepciones. Este realiza una crítica a cada uno de los fundamentos de aquellos que sostienen que se crean por ley:
1. Algunos establecen que esta la facultad conferida en el artículo 75 inciso 20 al establecer que puede crear y suprimir empleos y fijar sus atribuciones. En cuanto a ello especifica que estos empleos no tienen nada que ver con la creación de entidades autárquicas, ya que entre ellas no hay ninguna similitud, por lo pronto las entidades autárquicas tienen una serie de características que no se encuentran en el "empleo", incluso este último no tiene personalidad jurídica, ni es un sujeto de derecho. Por lo tanto la facultad dada no tiene nada que ver con la facultad que tiene el presidente de llevar adelante la administración del país y de ningún modo el Congreso podrá crear entidades autárquicas institucionales, su creación violaría la norma constitucional del artículo 99 inciso 1, habría un cercenamiento de las facultades del presidente al invadir el Congreso, la zona de reserva de la administración.
2. Otro fundamento para que la creación sea por ley se da, en que afirman que la constitución nacional otorga la facultad de administración "general" y no una administración "total", y por ello el Congreso puede crear una entidad autárquica para que realice ciertas partes de la administración. Para este autor el hecho de que el Poder Ejecutivo no tenga la administración total del país responde a que no solo administra el Poder Ejecutivo, sino los poderes legislativo y judicial, pero estos con relación a cuestiones que le son propias de sus funciones. Las facultades del Poder Legislativo y del Poder Judicial se limitan a administrar todo lo requerido por el ejercicio de esas funciones. Además, la administración del país que la Constitución Nacional pone a cargo del presidente comprende todos los servicios que están a cargo del gobierno federal, por lo tanto el Poder Legislativo podrá realizar todos los actos de administración que estén expresamente autorizados o aquellos necesarios para llevar a cabo el ejercicio de sus atribuciones, y dentro de estas no se encuentra la de crear entidades autárquicas.
3. El Congreso, como consecuencia de su facultad presupuestaria le corresponde asignar los fondos para la entidad autárquica, sin esa inversión no podrá funcionar. En cuanto a este fundamento señala el autor que lo atinente a la asignación de dichos fondos constituye una cuestión adjetiva y no sustantiva, presumiendo que ante el ejercicio válido de las facultades del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo cumplirá con su deber ético-jurídico de autorizar las inversiones pertinentes. Se trata de cuestiones muy distintas, facilitar los fondos para el funcionamiento de una entidad, que estar facultado para su creación.
4. Que el Poder Ejecutivo no puede delegar en la entidad autárquica parte de su competencia, es otro argumento en favor de la creación por ley de dichos entes. En el supuesto de las entidades autárquicas no hay delegación de competencia por parte del Poder Ejecutivo, sino que hay una distribución de su propia competencia entre órganos que continúan dependiendo de él, ya que puede ejercer un control de oportunidad y legitimidad. La entidad continúa dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, este por lo tanto, puede crearla y fijarle las atribuciones.
5. Que la competencia de la entidad autárquica debe surgir no del decreto sino, de una ley formal, ya que la competencia solo puede resultar de una ley de esa naturaleza, esta es otra premisa por la cual se apoya la creación por ley, ante esto Marienhoff, nos dice que esta afirmación es inexacta, ya que basta que surja o resulte de un principio jurídico positivo, contenido en la Constitución Nacional, es esto lo que ocurre con la competencia del ejecutivo y distribuye entre sus dependientes (entidad autárquica).
6. La promulgación que haga el Poder Ejecutivo de la ley del Congreso creadora de la entidad autárquica significa una tácita aquiescencia con la creación del ente quedando purgado cualquier vicio o exceso que tuviera el Poder Legislativo. En cuanto a esta postura el autor explica que la promulgación, acto administrativo de colegislación, carece en absoluto del alcance que se le pretende atribuir en materia de indebida creación de entidades autárquicas institucionales por el Congreso: - por que la competencia que la Constitución Nacional les atribuye respectivamente al Poder Ejecutivo y al Congreso, es indelegable, se trata de una competencia de orden público.
- por que la promulgación no tiene otro alcance que el que tiene por su objeto, que es el de poner en vigencia la ley del Congreso.
7.Otro argumento para sostener que las entidades
autárquicas deben ser creadas por ley consiste
en que las personas jurídicas deben ser creadas
así, según resulta del artículo 31 del Código
Civil. Esto carece de fuerza ya que la norma
establece que pueden ser creadas por el poder
legislativo como por el gobierno, además, las
personas a las que se hace referencia son las
de derecho privado y las entidades autárquicas
son de derecho público estatales.
Por lo cual, para este autor la creación de entidades autárquicas institucionales no puede efectuarse por una ley formal, sino por un decreto del Poder Ejecutivo y por ello la creación del ente por el Poder Legislativo implica una violación a la Constitución Nacional, cercenando las atribuciones del Poder Ejecutivo artículo 99 inciso 1.
Régimen jurídico de las entidades autárquicas. Arbitraje.
Según Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998; el régimen jurídico de las entidades autárquicas se debe a lo previsto en la ley o en el decreto de creación, ya que como se vio anteriormente este tiene una postura de facultades concurrentes. Los entes autárquicos son personas públicas dotadas de personalidad jurídica propia, que persiguen un fin público y se rigen íntegramente por el derecho público, emiten actos y disposiciones administrativas, celebran contratos administrativos, se les aplican las leyes de administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, además de la LNPA.
Para Cassagne, Juan Carlos no existe una regulación normativa sobre estas entidades y analiza su régimen en base a:
ð Procedimientos y recursos: se aplican las normas de la ley 19549 y su decreto reglamentario 1883/91, surge de lo que se dispone en el artículo 1 de la ley citada cuando declara que serán aplicables a la administración descentralizada inclusive entes autárquicos. Y como consecuencia de su encuadre en la administración pública deben respetar las disposiciones generales emanadas del Poder Ejecutivo.
ð Actos unilaterales y contratos. Los mismos principios que para la administración pública se aplican para las entidades autárquicas, por ello como regla general todos sus actos son administrativos aunque en forma excepcional podrán realizar actos de objeto mixto, parcialmente reglados por el derecho privado.
ð Personal: la relación es de empleo o función pública.
ð Bienes: pueden ser titulares de bienes de dominio público, por su carácter estatal.
ð Transacción: la facultad de transar le corresponde al Poder Ejecutivo, salvo que el estatuto orgánico de la entidad le acuerde la respectiva atribución a ella misma
ð Arbitraje: la legislación no es clara en cuanto a este punto, hay disposiciones en el orden nacional que admiten el sometimiento a cuestiones de arbitraje, mientras que hay otras que no lo hacen. La jurisprudencia admite el arbitraje con relación a los contratos de objeto privado, negando este proceder cuando actúa dentro del campo del derecho público, no admitiendo por ello en los contratos administrativos que celebren las entidades autárquicas. En la doctrina se ha admitido que es inadmisible cuando el Estado actúa como poder público, y el Poder Ejecutivo puede acudir excepcionalmente al arbitraje para cuestiones de contratos administrativos que no afectan el orden público, ni el sistema institucional, ni implican una lesión o agravio al Estado o la soberanía, por ello solo se admitiría en caso de problemas de orden técnico o de tipo financiero-patrimonial.
Por lo tanto si la entidad autárquica tiene autorización estatutariamente, puede dilucidar la controversia apelando al arbitraje; pero en caso de no contar con ese permiso podrá requerirlo al Poder Ejecutivo y esta atribución esta encuadrada en el artículo 99 inciso 1.
Marienhoff, Miguel S.; señala que no responde a un solo tipo jurídico y que corresponde observar el complejo normativo a la que se halle sujeta tal entidad. Las entidades autárquicas podrán transar siempre que en el estatuto este expresamente esa atribución, sino lo podrán hacer solo con la autorización del Poder Ejecutivo (en igual sentido lo sostiene Cassagne, Juan Carlos). El régimen jurídico es complejo y no responde a un tipo único, como no existe un modelo de estatuto de las entidades autárquicas el régimen legal es muy amplio, y podrá variar de acuerdo a la creación que se haga por parte de un órgano o de otro. Si la creación es realizada exclusivamente por el Congreso, tendrá un control de legitimidad, pero en cambio si lo dispone el Poder Ejecutivo, sobre ella se ejercerá un control de oportunidad y legitimidad.
En definitiva cabe destacar que serán regladas de acuerdo al estatuto que les dio origen y las normas que en su consecuencia se dicten.
Por otro lado, se analiza si podrán someterse a arbitraje, y en concordancia con lo que ya analizamos citando a Juan Carlos Cassagne, no hay en nuestro país una norma o precepto general de acuerdo a esto. El procurador general de la Nación, en un dictamen se inclinó por la improcedencia de arbitrar los asuntos en que la Nación sea parte, mas tarde aceptó que si la Nación actúa en el campo del derecho privado, podría admitirse la discusión acerca de la procedencia, en cambio si se actúa en el campo del derecho público no se puede aceptar el arbitraje. Como conclusión de lo que expone este autor se puede decir que cuando la Nación es parte actuando en el derecho privado, como una persona jurídica, la cuestión del arbitraje le corresponde al Poder Ejecutivo por que implica una facultad de administración general. Pero si el estatuto orgánico de las entidades autárquicas no faculta para convenir el arbitraje este deberá entonces ser autorizado por el Congreso, por ley formal o por el Poder Ejecutivo mediante decreto, según el ente de que se trate.
Según José María Diez la cuestión no es tan analizable sino que simplemente las entidades autárquicas son personas del derecho público, y por lo tanto le es aplicable el derecho administrativo, sus trabajos son en función pública y los dineros que utilizan siguen siendo públicos, se le aplica la ley de contabilidad y obras públicas, por lo tanto; cada entidad autárquica tendrá su régimen particular por su estatuto y se regirá por ser una persona pública, por todo lo referente al derecho administrativo.
Gestión patrimonial de las entidades autárquicas según Bielsa.
Los entes autárquicos son sujetos de derecho, tienen una personalidad jurídica para obrar dentro del derecho público y no pocos de sus actos son jurídicamente e disposición y de administración patrimonial y entran por ello en la esfera del derecho civil o privado. En lo que concierne al régimen interno (administrativo- financiero) esos bienes están sujetos a las leyes de contabilidad, contralor etc. Pero el régimen externo es de derecho privado, en especial al punto de los actos de disposición, como ser la enajenación o la adquisición, hay que destacar que los contratos que el ente autárquico celebra deben someterse al régimen del derecho público.
El régimen patrimonial se da, actos de gestión patrimonial, que son actos de disposición y de administración y pueden ser:
· Adquisiciones a título oneroso. En este caso primero se encuentran las leyes orgánicas de las entidades autárquicas luego las leyes especiales, estas determinan el grado de capacidad de las entidades en especial lo referente a la compra de inmuebles. El conjunto de estas leyes determina el régimen de atribuciones y autorizaciones y podemos resumirlas a tres:
- adquisición de inmuebles sin intervención del Poder Ejecutivo, cuando la cosa objeto de adquisición se afecta exclusivamente y directamente al servicio administrativo de la entidad.
- adquisición de inmuebles y otros casos de disposición en condiciones determinadas, es una clase de autorización legal particular que consiste en dar reglas para ciertos actos relativos a operaciones que afectan la constitución o extinción de la entidad.
- adquisición con autorización del Poder Ejecutivo, se da por el requisito de la autorización previa del Poder Ejecutivo, es una restricción a la capacidad de disponer que tienen las entidades autárquicas.
· Donaciones y legados: en principio es necesario tener capacidad para contratar y en lo que respecta al objeto, solo pueden ser donadas las cosas que pueden ser vendidas o las cosas que están en el comercio. La donación sin cargo no presenta dificultad alguna, ya que basta la capacidad jurídica común, por eso puede aceptar donaciones la entidad que pueda adquirir por compra la cosa donada. Es requisito esencial que la donación convenga al interés público.
En cambio tratándose de una donación con cargo o bajo condición, es necesario distinguir el objeto y el carácter del cargo, porque puede vincularse el cargo a modalidades de prestación del servicio público y no ser aceptable ni posible su cumplimiento, especialmente si se mira el origen de la cosa donada o a la falta de moral del donante o porque la pretensión de éste es incompatible con el decoro de la administración pública.
Por lo tanto son admisibles las condiciones y los cargos que no afecten el funcionamiento del servicio público, su objetividad, y el decoro administrativo o la especialidad del mismo.
Contralor de las entidades autárquicas.
Las entidades autárquicas se encuentran sujetas a un control administrativo, sin que ello signifique que se encuentran sujetas al órgano central, como se vio este órgano autárquico esta facultado para administrarse a sí mismo sin que ello implique que no tiene un control, que esta exento de todo; la función fundamental del órgano central es la de controlar en la medida que se cumplen los fines. El control al que nos referimos es un conjunto limitado de facultades que el derecho positivo le otorga al ente central, a fin de velar por la legalidad de los actos y el cumplimiento general, en todo control se distinguen dos partes: el sujeto activo que en este caso es el órgano central y el sujeto pasivo que será el ente autárquico.
El control puede ser, según su objeto, solo de legalidad o de oportunidad, mérito o conveniencia; el de legalidad asegura que todos los actos del ente autárquico armonicen con el derecho positivo, este es amplio y procede en los casos en que se encuentra en juego una ley, un contrato. Por otro lado el de mérito, conveniencia y oportunidad se realizan para una mejor administración.
El control que realizará el órgano central podrá clasificarse, siguiendo a Diez Manuel María, Manual de Derecho Administrativo tomo I, editorial Plus Ultra, 1991:
· En control preventivo, que se efectivisa mediante la autorización, la aprobación o el visto bueno, este es automático ya que la decisión del órgano descentralizado no puede dictarse o no puede producir los efectos sin que medie este control.
· Y en control represivo y este a su vez se divide en, suspención del acto, revocación, intervención;
1. Suspención del acto, es la paralización temporaria de los efectos del acto. Tiende a impedir que este produzca los efectos o deje de producirlos. Esta suspención esta en el artículo 12 de la ley de procedimientos administrativos N°19549 al disponer en su párrafo que la administración podrá de oficio o a pedido de parte suspender la ejecución de un acto administrativo en razón del interés publica o para evitar perjuicios graves al interesado.
2. Revocación, surge como consecuencia del control represivo, en el artículo 17 de la LNPA se establece que el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado por razones de legitimidad.
3. Intervención, es también llamado sustitutivo y tiene lugar cuando la autoridad controlante se subroga a los órganos ordinarios del ente con el objeto de suplir una carencia o la mala voluntad del ente a los efectos de realizar un acto o la totalidad de la actividad que corresponde a la entidad autárquica.
Esta intervención es de carácter ultimátum remedium y supone una actividad anormal por un tiempo bastante prolongado, pero al ser lo último a lo que se recurre es necesario cumplir con ciertos requisitos:
· Es necesario que el órgano que se va a intervenir tenga obligación de obrar,
· Se necesita que se rehuse a obrar, que no cumpla con su obligación,
· Es conveniente que en un texto expresamente autorice a recurrir a este procedimiento. Aunque cabe destacar que por ser el Presidente de la Nación el encargado en última instancia de la administración del país, puede y tiene la facultad de hacerlo de oficio.
· Es una medida extraordinaria y de excepción y por ello es temporal.
Responsabilidad de las entidades autárquicas según Marienhoff y Dromi.
Siguiendo a Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Abeledo Perrot, 1982, podemos decir que como resultado de la personalidad de las entidades autárquicas estas pueden ejercer sus derechos y consecuentemente contraer obligaciones. Y de ello se deriva que existe responsabilidad por los hechos y actos que esta realiza para desenvolver su actividad. Por lo tanto la responsabilidad es un corolario de la personalidad que se le otorga a estas entidades.
Las entidades autárquicas son directamente responsables frente a los terceros. En igual postura encontramos a Dromi Roberto Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998, para este autor, la responsabilidad de las entidades autárquicas es siempre directa respecto a terceros, razón por la cual las obligaciones contractuales contraídas, como los daños extracontractuales arrogados, se les aplican los principios a los que imperan para responsabilizar al Estado. Para este delimitar la responsabilizar del Estado respecto de los actos y hechos es uno de los temas interesantes e importantes, ya que como sujetos de derecho cabe responsabilizar a la entidad autárquica en forma directa y en forma subsidiaria e indirecta al Estado, ya que este no puede serlo en forma solidaria.
Volviendo a Marienhoff, Miguel S.; muestra que no es posible que el Estado sea responsable directamente por el comportamiento del ente autárquico, este deberá hacer frente a sus responsabilidades utilizando los fondos o bienes de que dispone y solo en caso de insuficiencia o falta de activo, la doctrina ha entendido que responde el Estado como creador del ente aplicando el principio de la responsabilidad indirecta. Se aplica el ente autárquico como dependiente y es Estado como principal, de manera que en última instancia la responsabilidad del ente autárquico debe ser cubierta por el Estado. En cuanto a la responsabilidad subsidiaria o solidaria del Estado, este autor analiza que en el derecho privado se considera que el responsable indirecto es solidario con el responsable directo, pero ello no cabe para el caso del Estado por un acto del ente autárquico, pues en este caso el principio de la responsabilidad indirecta no surge expresamente de la ley, sino que se recurre subsidiariamente a él para llenar el vacío del ordenamiento jurídicolegal administrativo.
Por lo tanto, el Estado es responsable solo cuando las entidades autárquicas no puedan hacer frente a su responsabilidad, con los fondos o bienes que le fueron afectados para el cumplimiento de sus fines. El acreedor del ente autárquico no puede requerirle el pago directamente al Estado, por su carácter de subsidiariedad.
Modificaciones de su status y órgano competente para disponer la extinción de la entidad.
Según Dromi Roberto en su libro Derecho Administrativo, editorial Ciudad de Argentina, 1998, la transformación del status jurídico de una entidad autárquica puede darse, pero no por disposición de ella misma, sino única y exclusivamente la misma autoridad que la creó. En igual sentido entiende que para la extinción de estas no puede disponerla la entidad autárquica, pues aunque todos los entes descentralizados se autoadministran, la creación y la extinción se resuelve por el órgano que las creó, a menos que habiendo sido creadas por el Poder Legislativo medie alguna autorización para el Poder Ejecutivo. Una vez disuelta los bienes pasan a disposición del Estado.
Por su parte Marienhoff Miguel S. en el Tratado de Derecho Administrativo tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1982; toma la misma postura, al entender que el status puede ser modificado únicamente y exclusivamente la autoridad que la creó, puede ser conforme a la teoría de la creación que postula este que puede ser, el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo imperando con ello un paralelismo de competencia.
En cuanto a la extinción de estas, en principio no pueden ser dispuestas por la propia entidad, salvo que exista una norma expresa de permisión, se apoya igual que el autor citado que estas solo se administran y gobiernan sobre la base de lo que dispone una norma que les es impuesta por una autoridad suprema. Entonces la extinción solo se dispone por la autoridad que le dio origen y luego los bienes pasan al Estado quién dispondrá de ellos en la forma establecida por la legislación.
La doctrina divide en dos tipos a las entidades autárquicas, territoriales e institucionales. La territorial se denomina también centralización por región y las institucionales descentralización por servicios.
En la autarquía institucional el elemento básico y característico no es el territorio sino el fin que debe satisfacer el ente, se halla el elemento territorio pero no como esencial sino como algo accesorio.
Estas entidades autárquicas institucionales se clasifican en: ( De acuerdo con el campo de actividad que desarrollan)
Ø Educación, cultura, ciencia y tecnología: las universidades nacionales, el consejo nacional de educación, el consejo de educación técnica, el fondo nacional de arte ...
Ø Salud pública: el instituto nacional de salud mental, el servicio nacional de rehabilitación, el instituto nacional de microbiología...
Ø Vivienda: el Banco hipotecario nacional, la caja federal de ahorro y préstamo par la vivienda.
Ø Economía en general(bancos y Mercados de valores): el Banco Central, el Banco de la Nación argentina, la comisión nacional de valores...
Esta clasificación corresponde a Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1998. Este establece otra clasificación en cuanto a las entidades autárquicas en función al distinto carácter que presenta el sustrato de la entidad y por ello determina que hay "corporaciones" e "instituciones", en las primera los destinatarios de la actividad del ente se desempeñan y participan en la entidad, en su constitución, en su funcionamiento; a diferencia de lo que ocurre en las instituciones donde los destinatarios no cumplen funciones dentro de la entidad, limitándose a gozar de los beneficios que se derivan de la acción por ellas cumplida.
Órgano competente para disponer la creación de las entidades autárquicas.
En cuanto a este tema se analizará cada una de las posturas de los autores analizados señalando las coincidencia y discrepancias entre los mismos:
« Cassagne, Juan Carlos, en su libro de Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1998 especifica que en años anteriores el consenso acerca del órgano competente para crearlas era el Congreso y esto se mantuvo mucho tiempo e incluso es sostenido por autores como Rafael Bielsa quién sostiene que la atribución correspondiente emana de la Constitución Nacional artículo 75 inciso 20 (anterior art.67 inc.17). Pero por el contrario para este autor la entidad autárquica puede ser creada por una ley, o por un decreto del Poder Ejecutivo, porque se trata de facultades concurrentes, a excepción de aquellas relacionadas con las atribuciones del Poder Legislativo y que están a su cargo por imposición de la Constitución Nacional. Para apoyar su postura se basa en la tesis de las facultades concurrentes que es una posición intermedia tendiente a evitarla inconstitucionalidad de los actos de creación de las entidades autárquicas. Se parte de la existencia de un acuerdo entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo legitimando el acto de creación del ente autárquico, su ejercicio es coordinado y ninguno tiene una función o atribución exclusiva, salvo que así este expresado en la norma. En igual línea se ubica el reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos al reconocer un amplio control por parte del Poder Ejecutivo sobre los actos de todos los entes descentralizados, cuando estos no fueren creados por el Congreso en ejercicio de sus facultades.
« Dromi Roberto, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998; también apoya las facultades concurrentes, le corresponde al Poder Ejecutivo en virtud del artículo 99 inciso 1, por ser el responsable político de la administración general del país, y al Poder Legislativo en tanto es el órgano responsable de la asignación presupuestaria y esta facultado por el artículo 75 de la Constitución Nacional.
- por ley formal del Congreso: la creación del ente debe hacerse por ley en los supuestos en que la Constitución Nacional lo exige expresamente, como ser el caso de las Universidades Nacionales que se debe hacer por ley.
- por decreto del Poder Ejecutivo: por cuanto el presidente de la Nación es el jefe supremo de al nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración nacional del país. Al crear estas entidades el Poder Ejecutivo distribuye su competencia entre órganos que aunque descentralizados continúan bajo su dependencia a través del control administrativo amplio, de legitimidad y oportunidad.
« Diez José María, Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Plus Ultra, 1991; este distingue que en sí todas deben ser creadas por el Estado, algunos sostienen que por ley y otros por decreto orgánico del Poder Ejecutivo. Esta última se apoya en que el Presidente de la Nación es el jefe supremo de la administración nacional y deducen que por medio de los decretos debe crear las entidades descentralizadas con la excepción de la potestad que le corresponda al Poder Legislativo (Bancos oficiales, Universidades Nacionales). Lo más importante, este autor esta en contra de aceptar que puedan crearse por el Poder Ejecutivo entidades autárquicas institucionales, por cuanto la Constitución Nacional establece expresamente que es el legislador a quién le corresponde crear los empleos y fijar las atribuciones, y esto supone la creación del ente para el que dichos empleos fueron establecidos. Considera que la creación del ente debe realizarce por ley, y la atribución conferida al ente por ley no puede ser transferida, y será la ley quién determine y fije las atribuciones de los órganos descentralizados. En caso de llegar a aceptar la creación por parte del Poder Ejecutivo se debe ver que esta delegación se realizará por medio de una ley y por lo tanto siempre será la ley la fuente de creación del ente autárquico. Este señala a su vez que la ley de contabilidad 12961 y el decreto-ley 23334/56 establece expresamente que el poder ejecutivo no podrá disponer la descentralización por servicio de la administración nacional, y asimismo la ley 13653 de las empresas del Estado dispone que podrá el Poder Ejecutivo descentralizar mediante norma jurídica los servicios que tiene a su cargo pero no crear nuevos. Pero en cuanto a la descentralización territorial piensa que tiene su fundamento en el artículo 5 de la Constitución Nacional, ya que no cabe duda de la posibilidad de crear municipios.
« Para Marienhoff Miguel S., Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1982; la entidad es siempre creada por el Estado y su creación depende de un acto de poder, en nuestro país existen muchas entidades creadas por ley formal o por decreto, para este tienen base constitucional esos actos normativos pero creados por decreto, mientras que los creados por ley resultan una violación constitucional(adhiere a esta postura Villegas Basavilbaso, Derecho Administrativo, 1961), con algunas excepciones. Este realiza una crítica a cada uno de los fundamentos de aquellos que sostienen que se crean por ley:
1. Algunos establecen que esta la facultad conferida en el artículo 75 inciso 20 al establecer que puede crear y suprimir empleos y fijar sus atribuciones. En cuanto a ello especifica que estos empleos no tienen nada que ver con la creación de entidades autárquicas, ya que entre ellas no hay ninguna similitud, por lo pronto las entidades autárquicas tienen una serie de características que no se encuentran en el "empleo", incluso este último no tiene personalidad jurídica, ni es un sujeto de derecho. Por lo tanto la facultad dada no tiene nada que ver con la facultad que tiene el presidente de llevar adelante la administración del país y de ningún modo el Congreso podrá crear entidades autárquicas institucionales, su creación violaría la norma constitucional del artículo 99 inciso 1, habría un cercenamiento de las facultades del presidente al invadir el Congreso, la zona de reserva de la administración.
2. Otro fundamento para que la creación sea por ley se da, en que afirman que la constitución nacional otorga la facultad de administración "general" y no una administración "total", y por ello el Congreso puede crear una entidad autárquica para que realice ciertas partes de la administración. Para este autor el hecho de que el Poder Ejecutivo no tenga la administración total del país responde a que no solo administra el Poder Ejecutivo, sino los poderes legislativo y judicial, pero estos con relación a cuestiones que le son propias de sus funciones. Las facultades del Poder Legislativo y del Poder Judicial se limitan a administrar todo lo requerido por el ejercicio de esas funciones. Además, la administración del país que la Constitución Nacional pone a cargo del presidente comprende todos los servicios que están a cargo del gobierno federal, por lo tanto el Poder Legislativo podrá realizar todos los actos de administración que estén expresamente autorizados o aquellos necesarios para llevar a cabo el ejercicio de sus atribuciones, y dentro de estas no se encuentra la de crear entidades autárquicas.
3. El Congreso, como consecuencia de su facultad presupuestaria le corresponde asignar los fondos para la entidad autárquica, sin esa inversión no podrá funcionar. En cuanto a este fundamento señala el autor que lo atinente a la asignación de dichos fondos constituye una cuestión adjetiva y no sustantiva, presumiendo que ante el ejercicio válido de las facultades del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo cumplirá con su deber ético-jurídico de autorizar las inversiones pertinentes. Se trata de cuestiones muy distintas, facilitar los fondos para el funcionamiento de una entidad, que estar facultado para su creación.
4. Que el Poder Ejecutivo no puede delegar en la entidad autárquica parte de su competencia, es otro argumento en favor de la creación por ley de dichos entes. En el supuesto de las entidades autárquicas no hay delegación de competencia por parte del Poder Ejecutivo, sino que hay una distribución de su propia competencia entre órganos que continúan dependiendo de él, ya que puede ejercer un control de oportunidad y legitimidad. La entidad continúa dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, este por lo tanto, puede crearla y fijarle las atribuciones.
5. Que la competencia de la entidad autárquica debe surgir no del decreto sino, de una ley formal, ya que la competencia solo puede resultar de una ley de esa naturaleza, esta es otra premisa por la cual se apoya la creación por ley, ante esto Marienhoff, nos dice que esta afirmación es inexacta, ya que basta que surja o resulte de un principio jurídico positivo, contenido en la Constitución Nacional, es esto lo que ocurre con la competencia del ejecutivo y distribuye entre sus dependientes (entidad autárquica).
6. La promulgación que haga el Poder Ejecutivo de la ley del Congreso creadora de la entidad autárquica significa una tácita aquiescencia con la creación del ente quedando purgado cualquier vicio o exceso que tuviera el Poder Legislativo. En cuanto a esta postura el autor explica que la promulgación, acto administrativo de colegislación, carece en absoluto del alcance que se le pretende atribuir en materia de indebida creación de entidades autárquicas institucionales por el Congreso: - por que la competencia que la Constitución Nacional les atribuye respectivamente al Poder Ejecutivo y al Congreso, es indelegable, se trata de una competencia de orden público.
- por que la promulgación no tiene otro alcance que el que tiene por su objeto, que es el de poner en vigencia la ley del Congreso.
7.Otro argumento para sostener que las entidades
autárquicas deben ser creadas por ley consiste
en que las personas jurídicas deben ser creadas
así, según resulta del artículo 31 del Código
Civil. Esto carece de fuerza ya que la norma
establece que pueden ser creadas por el poder
legislativo como por el gobierno, además, las
personas a las que se hace referencia son las
de derecho privado y las entidades autárquicas
son de derecho público estatales.
Por lo cual, para este autor la creación de entidades autárquicas institucionales no puede efectuarse por una ley formal, sino por un decreto del Poder Ejecutivo y por ello la creación del ente por el Poder Legislativo implica una violación a la Constitución Nacional, cercenando las atribuciones del Poder Ejecutivo artículo 99 inciso 1.
Régimen jurídico de las entidades autárquicas. Arbitraje.
Según Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998; el régimen jurídico de las entidades autárquicas se debe a lo previsto en la ley o en el decreto de creación, ya que como se vio anteriormente este tiene una postura de facultades concurrentes. Los entes autárquicos son personas públicas dotadas de personalidad jurídica propia, que persiguen un fin público y se rigen íntegramente por el derecho público, emiten actos y disposiciones administrativas, celebran contratos administrativos, se les aplican las leyes de administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, además de la LNPA.
Para Cassagne, Juan Carlos no existe una regulación normativa sobre estas entidades y analiza su régimen en base a:
ð Procedimientos y recursos: se aplican las normas de la ley 19549 y su decreto reglamentario 1883/91, surge de lo que se dispone en el artículo 1 de la ley citada cuando declara que serán aplicables a la administración descentralizada inclusive entes autárquicos. Y como consecuencia de su encuadre en la administración pública deben respetar las disposiciones generales emanadas del Poder Ejecutivo.
ð Actos unilaterales y contratos. Los mismos principios que para la administración pública se aplican para las entidades autárquicas, por ello como regla general todos sus actos son administrativos aunque en forma excepcional podrán realizar actos de objeto mixto, parcialmente reglados por el derecho privado.
ð Personal: la relación es de empleo o función pública.
ð Bienes: pueden ser titulares de bienes de dominio público, por su carácter estatal.
ð Transacción: la facultad de transar le corresponde al Poder Ejecutivo, salvo que el estatuto orgánico de la entidad le acuerde la respectiva atribución a ella misma
ð Arbitraje: la legislación no es clara en cuanto a este punto, hay disposiciones en el orden nacional que admiten el sometimiento a cuestiones de arbitraje, mientras que hay otras que no lo hacen. La jurisprudencia admite el arbitraje con relación a los contratos de objeto privado, negando este proceder cuando actúa dentro del campo del derecho público, no admitiendo por ello en los contratos administrativos que celebren las entidades autárquicas. En la doctrina se ha admitido que es inadmisible cuando el Estado actúa como poder público, y el Poder Ejecutivo puede acudir excepcionalmente al arbitraje para cuestiones de contratos administrativos que no afectan el orden público, ni el sistema institucional, ni implican una lesión o agravio al Estado o la soberanía, por ello solo se admitiría en caso de problemas de orden técnico o de tipo financiero-patrimonial.
Por lo tanto si la entidad autárquica tiene autorización estatutariamente, puede dilucidar la controversia apelando al arbitraje; pero en caso de no contar con ese permiso podrá requerirlo al Poder Ejecutivo y esta atribución esta encuadrada en el artículo 99 inciso 1.
Marienhoff, Miguel S.; señala que no responde a un solo tipo jurídico y que corresponde observar el complejo normativo a la que se halle sujeta tal entidad. Las entidades autárquicas podrán transar siempre que en el estatuto este expresamente esa atribución, sino lo podrán hacer solo con la autorización del Poder Ejecutivo (en igual sentido lo sostiene Cassagne, Juan Carlos). El régimen jurídico es complejo y no responde a un tipo único, como no existe un modelo de estatuto de las entidades autárquicas el régimen legal es muy amplio, y podrá variar de acuerdo a la creación que se haga por parte de un órgano o de otro. Si la creación es realizada exclusivamente por el Congreso, tendrá un control de legitimidad, pero en cambio si lo dispone el Poder Ejecutivo, sobre ella se ejercerá un control de oportunidad y legitimidad.
En definitiva cabe destacar que serán regladas de acuerdo al estatuto que les dio origen y las normas que en su consecuencia se dicten.
Por otro lado, se analiza si podrán someterse a arbitraje, y en concordancia con lo que ya analizamos citando a Juan Carlos Cassagne, no hay en nuestro país una norma o precepto general de acuerdo a esto. El procurador general de la Nación, en un dictamen se inclinó por la improcedencia de arbitrar los asuntos en que la Nación sea parte, mas tarde aceptó que si la Nación actúa en el campo del derecho privado, podría admitirse la discusión acerca de la procedencia, en cambio si se actúa en el campo del derecho público no se puede aceptar el arbitraje. Como conclusión de lo que expone este autor se puede decir que cuando la Nación es parte actuando en el derecho privado, como una persona jurídica, la cuestión del arbitraje le corresponde al Poder Ejecutivo por que implica una facultad de administración general. Pero si el estatuto orgánico de las entidades autárquicas no faculta para convenir el arbitraje este deberá entonces ser autorizado por el Congreso, por ley formal o por el Poder Ejecutivo mediante decreto, según el ente de que se trate.
Según José María Diez la cuestión no es tan analizable sino que simplemente las entidades autárquicas son personas del derecho público, y por lo tanto le es aplicable el derecho administrativo, sus trabajos son en función pública y los dineros que utilizan siguen siendo públicos, se le aplica la ley de contabilidad y obras públicas, por lo tanto; cada entidad autárquica tendrá su régimen particular por su estatuto y se regirá por ser una persona pública, por todo lo referente al derecho administrativo.
Gestión patrimonial de las entidades autárquicas según Bielsa.
Los entes autárquicos son sujetos de derecho, tienen una personalidad jurídica para obrar dentro del derecho público y no pocos de sus actos son jurídicamente e disposición y de administración patrimonial y entran por ello en la esfera del derecho civil o privado. En lo que concierne al régimen interno (administrativo- financiero) esos bienes están sujetos a las leyes de contabilidad, contralor etc. Pero el régimen externo es de derecho privado, en especial al punto de los actos de disposición, como ser la enajenación o la adquisición, hay que destacar que los contratos que el ente autárquico celebra deben someterse al régimen del derecho público.
El régimen patrimonial se da, actos de gestión patrimonial, que son actos de disposición y de administración y pueden ser:
· Adquisiciones a título oneroso. En este caso primero se encuentran las leyes orgánicas de las entidades autárquicas luego las leyes especiales, estas determinan el grado de capacidad de las entidades en especial lo referente a la compra de inmuebles. El conjunto de estas leyes determina el régimen de atribuciones y autorizaciones y podemos resumirlas a tres:
- adquisición de inmuebles sin intervención del Poder Ejecutivo, cuando la cosa objeto de adquisición se afecta exclusivamente y directamente al servicio administrativo de la entidad.
- adquisición de inmuebles y otros casos de disposición en condiciones determinadas, es una clase de autorización legal particular que consiste en dar reglas para ciertos actos relativos a operaciones que afectan la constitución o extinción de la entidad.
- adquisición con autorización del Poder Ejecutivo, se da por el requisito de la autorización previa del Poder Ejecutivo, es una restricción a la capacidad de disponer que tienen las entidades autárquicas.
· Donaciones y legados: en principio es necesario tener capacidad para contratar y en lo que respecta al objeto, solo pueden ser donadas las cosas que pueden ser vendidas o las cosas que están en el comercio. La donación sin cargo no presenta dificultad alguna, ya que basta la capacidad jurídica común, por eso puede aceptar donaciones la entidad que pueda adquirir por compra la cosa donada. Es requisito esencial que la donación convenga al interés público.
En cambio tratándose de una donación con cargo o bajo condición, es necesario distinguir el objeto y el carácter del cargo, porque puede vincularse el cargo a modalidades de prestación del servicio público y no ser aceptable ni posible su cumplimiento, especialmente si se mira el origen de la cosa donada o a la falta de moral del donante o porque la pretensión de éste es incompatible con el decoro de la administración pública.
Por lo tanto son admisibles las condiciones y los cargos que no afecten el funcionamiento del servicio público, su objetividad, y el decoro administrativo o la especialidad del mismo.
Contralor de las entidades autárquicas.
Las entidades autárquicas se encuentran sujetas a un control administrativo, sin que ello signifique que se encuentran sujetas al órgano central, como se vio este órgano autárquico esta facultado para administrarse a sí mismo sin que ello implique que no tiene un control, que esta exento de todo; la función fundamental del órgano central es la de controlar en la medida que se cumplen los fines. El control al que nos referimos es un conjunto limitado de facultades que el derecho positivo le otorga al ente central, a fin de velar por la legalidad de los actos y el cumplimiento general, en todo control se distinguen dos partes: el sujeto activo que en este caso es el órgano central y el sujeto pasivo que será el ente autárquico.
El control puede ser, según su objeto, solo de legalidad o de oportunidad, mérito o conveniencia; el de legalidad asegura que todos los actos del ente autárquico armonicen con el derecho positivo, este es amplio y procede en los casos en que se encuentra en juego una ley, un contrato. Por otro lado el de mérito, conveniencia y oportunidad se realizan para una mejor administración.
El control que realizará el órgano central podrá clasificarse, siguiendo a Diez Manuel María, Manual de Derecho Administrativo tomo I, editorial Plus Ultra, 1991:
· En control preventivo, que se efectivisa mediante la autorización, la aprobación o el visto bueno, este es automático ya que la decisión del órgano descentralizado no puede dictarse o no puede producir los efectos sin que medie este control.
· Y en control represivo y este a su vez se divide en, suspención del acto, revocación, intervención;
1. Suspención del acto, es la paralización temporaria de los efectos del acto. Tiende a impedir que este produzca los efectos o deje de producirlos. Esta suspención esta en el artículo 12 de la ley de procedimientos administrativos N°19549 al disponer en su párrafo que la administración podrá de oficio o a pedido de parte suspender la ejecución de un acto administrativo en razón del interés publica o para evitar perjuicios graves al interesado.
2. Revocación, surge como consecuencia del control represivo, en el artículo 17 de la LNPA se establece que el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado por razones de legitimidad.
3. Intervención, es también llamado sustitutivo y tiene lugar cuando la autoridad controlante se subroga a los órganos ordinarios del ente con el objeto de suplir una carencia o la mala voluntad del ente a los efectos de realizar un acto o la totalidad de la actividad que corresponde a la entidad autárquica.
Esta intervención es de carácter ultimátum remedium y supone una actividad anormal por un tiempo bastante prolongado, pero al ser lo último a lo que se recurre es necesario cumplir con ciertos requisitos:
· Es necesario que el órgano que se va a intervenir tenga obligación de obrar,
· Se necesita que se rehuse a obrar, que no cumpla con su obligación,
· Es conveniente que en un texto expresamente autorice a recurrir a este procedimiento. Aunque cabe destacar que por ser el Presidente de la Nación el encargado en última instancia de la administración del país, puede y tiene la facultad de hacerlo de oficio.
· Es una medida extraordinaria y de excepción y por ello es temporal.
Responsabilidad de las entidades autárquicas según Marienhoff y Dromi.
Siguiendo a Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Abeledo Perrot, 1982, podemos decir que como resultado de la personalidad de las entidades autárquicas estas pueden ejercer sus derechos y consecuentemente contraer obligaciones. Y de ello se deriva que existe responsabilidad por los hechos y actos que esta realiza para desenvolver su actividad. Por lo tanto la responsabilidad es un corolario de la personalidad que se le otorga a estas entidades.
Las entidades autárquicas son directamente responsables frente a los terceros. En igual postura encontramos a Dromi Roberto Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998, para este autor, la responsabilidad de las entidades autárquicas es siempre directa respecto a terceros, razón por la cual las obligaciones contractuales contraídas, como los daños extracontractuales arrogados, se les aplican los principios a los que imperan para responsabilizar al Estado. Para este delimitar la responsabilizar del Estado respecto de los actos y hechos es uno de los temas interesantes e importantes, ya que como sujetos de derecho cabe responsabilizar a la entidad autárquica en forma directa y en forma subsidiaria e indirecta al Estado, ya que este no puede serlo en forma solidaria.
Volviendo a Marienhoff, Miguel S.; muestra que no es posible que el Estado sea responsable directamente por el comportamiento del ente autárquico, este deberá hacer frente a sus responsabilidades utilizando los fondos o bienes de que dispone y solo en caso de insuficiencia o falta de activo, la doctrina ha entendido que responde el Estado como creador del ente aplicando el principio de la responsabilidad indirecta. Se aplica el ente autárquico como dependiente y es Estado como principal, de manera que en última instancia la responsabilidad del ente autárquico debe ser cubierta por el Estado. En cuanto a la responsabilidad subsidiaria o solidaria del Estado, este autor analiza que en el derecho privado se considera que el responsable indirecto es solidario con el responsable directo, pero ello no cabe para el caso del Estado por un acto del ente autárquico, pues en este caso el principio de la responsabilidad indirecta no surge expresamente de la ley, sino que se recurre subsidiariamente a él para llenar el vacío del ordenamiento jurídicolegal administrativo.
Por lo tanto, el Estado es responsable solo cuando las entidades autárquicas no puedan hacer frente a su responsabilidad, con los fondos o bienes que le fueron afectados para el cumplimiento de sus fines. El acreedor del ente autárquico no puede requerirle el pago directamente al Estado, por su carácter de subsidiariedad.
Modificaciones de su status y órgano competente para disponer la extinción de la entidad.
Según Dromi Roberto en su libro Derecho Administrativo, editorial Ciudad de Argentina, 1998, la transformación del status jurídico de una entidad autárquica puede darse, pero no por disposición de ella misma, sino única y exclusivamente la misma autoridad que la creó. En igual sentido entiende que para la extinción de estas no puede disponerla la entidad autárquica, pues aunque todos los entes descentralizados se autoadministran, la creación y la extinción se resuelve por el órgano que las creó, a menos que habiendo sido creadas por el Poder Legislativo medie alguna autorización para el Poder Ejecutivo. Una vez disuelta los bienes pasan a disposición del Estado.
Por su parte Marienhoff Miguel S. en el Tratado de Derecho Administrativo tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1982; toma la misma postura, al entender que el status puede ser modificado únicamente y exclusivamente la autoridad que la creó, puede ser conforme a la teoría de la creación que postula este que puede ser, el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo imperando con ello un paralelismo de competencia.
En cuanto a la extinción de estas, en principio no pueden ser dispuestas por la propia entidad, salvo que exista una norma expresa de permisión, se apoya igual que el autor citado que estas solo se administran y gobiernan sobre la base de lo que dispone una norma que les es impuesta por una autoridad suprema. Entonces la extinción solo se dispone por la autoridad que le dio origen y luego los bienes pasan al Estado quién dispondrá de ellos en la forma establecida por la legislación.
